Verantwoordelijkheid, bevoegdheid en verantwoording

 

 

Ongeveer een jaar geleden was er een hele heisa over de vraag welke minister verantwoordelijk kon worden gesteld voor de explosie met brand in Enschedé. De regering wou er een gemeenschappelijke verantwoordelijkheid van maken, zo ongeveer onder het motto: gezamenlijke verantwoordelijkheid is geen verantwoordelijkheid. De oppositie wist er één minister uit te halen die zij bij uitstek verantwoordelijk kon stellen, i.c. de minister van defensie. Vandaag valt een kabinet, wat laat, op de politieke medeverantwoordelijkheid van vorige kabinetten voor de rampen rond Srebreniça. Bij dit en dergelijke tonelen dringen zich steeds weer de vragen op, waar verantwoordelijkheden liggen, wie voor wat verantwoordelijk is en in welke mate. Ik heb de laatste jaren, ondanks heel wat publicaties, geen artikel of boek gelezen waarin dit vraagstuk op een systematische en duidelijke manier in zijn totaliteit bevredigend werd aangepakt (vgl. echter bijv. het Handvest Publieke Verantwoording van vertegenwoordigers van zelfstandige bestuursorganen). Daarom doe ik hier een poging  tot verduidelijking.

 

Voor een goed begrip zijn twee dingen nodig:

-                     een duidelijk scheiden van de begrippen verantwoordelijkheid, bevoegdheid en verantwoording

-           inzicht in de mate waarin de verantwoordelijkheid voor gebeurtenissen in een organisatie (waaronder die van de overheid) van echelon tot echelon van karakter verandert.

 

 

Betekenis van verantwoordelijkheid en verantwoording

 

Verantwoordelijkheid en verantwoording worden ook dezer dagen weer zeer door elkaar gehaspeld, niet alleen in Nederland maar ook in bijvoorbeeld Groot Brittannië en Duitsland. Van Dale registreert ongeveer het feitelijke woordgebruik in onze taal. Voor een duidelijke afbakening van verschillende betekenissen wil ik hier verantwoordelijkheid beperken tot het tegenover iets of iemand verantwoordelijk zijn voor een organisatie, voor het functioneren van iets, voor een groep mensen of voor bepaalde processen, handelingen en/of gebeurtenissen. Die verantwoordelijkheid is niet hetzelfde als bevoegdheid. Verantwoordelijkheid wordt op grote schaal verward met verantwoording. Dat laatste begrip hoort wel bij verantwoordelijkheid, maar dient toch begrepen te worden als iets anders. Verantwoording is het rekenschap geven, rapporteren van de gang van zaken bij het onderdeel enz., waarvoor men de verantwoordelijkheid heeft gehad, gedurende een bepaalde periode.

 

Een ouder is verantwoordelijk voor zijn/haar minderjarige kind en hij heeft de bevoegdheid om de nodige maatregelen te treffen om zijn kind in het goede spoor te houden. De overheid heeft echter bepaalde bevoegdheden afgenomen of ingeperkt. De beslissing over het geven van onderwijs is grotendeels afgenomen, alleen over het type onderwijs mag de ouder nog enigszins beschikken. Ook sancties zijn deels verboden, al dan niet terecht. Bij logeren bij familie wordt de bevoegdheid voor de opvoeding tijdelijk overgedragen (gedelegeerd) aan het betreffende familielid, dat na afloop vaak vertelt (verantwoordt) wat er allemaal is gebeurd tijdens het logeren. In elke grotere organisatie worden eveneens voortdurend delen of processen door een hoofd aan een ondergeschikte toevertrouwd. Men spreekt dan van delegatie van verantwoordelijkheid. Als het goed is, dan worden tegelijk de nodige bijbehorende bevoegdheden overgedragen, zoals een beschikkingsbevoegdheid over bepaalde mensen, gelden, materialen, enz. Vele leiders willen in hun organisatie wel verantwoordelijkheid voor bepaalde onderdelen delegeren, maar weigeren de bijbehorende bevoegdheden over te dragen. Hun ondergeschikte kan dan de klappen krijgen als er iets misgaat, terwijl ze zelf de touwtjes in handen houden. Voor de organisatie en de uit te voeren processen is dat een slecht recept. Verantwoordelijkheden zonder daarbij passende bevoegdheden, waarbij  de nodige middelen behoren, kunnen tot rampen leiden, zoals we bijvoorbeeld bij Srebreniça hebben geconstateerd. Verantwoordelijkheid voor bescherming van anderen zonder zelf de beschikking te krijgen over voldoende middelen om de indringer af  te slaan is een miserabele combinatie.

 

Verantwoording vindt plaats na verstrijken van een bepaalde periode. Soms kan door een chef directe verantwoording geëist worden bij gebeurtenissen, bijv. brand, die ook op een hoger niveau actie vragen. Bij het ontwerpen van een management-informatie-systeem is het de kunst om per type gebeurtenis de daarbij horende periodiciteit van verantwoording te kiezen. Verantwoordelijkheid zonder verantwoording is ideaal voor dictatoren. Verantwoording betekent impliciet terugkoppeling van informatie over de beoordeling door anderen over het gevoerde beleid en beheer op een lager niveau. Afschaffen van verantwoording leidt tot een op hol slaan van de uitvoerder en vaak tot een extra rigoureuze verantwoording en afrekening op een later tijdstip, zoals de Roemeense leider Ceausescu moest ervaren.

 

 

Het verschuivende karakter van verantwoordelijkheid

 

Door de delegatie van verantwoordelijkheden schuift een hoofd van een organisatie verantwoordelijkheden naar ondergeschikte subhoofden. Die laatsten hebben daardoor hun eigen verantwoordelijkheid. Toch blijft ook het hoofd verantwoordelijk voor wat er gebeurt. Dat is in dit geval geen gedeelde, maar een verschillende verantwoordelijkheid. Het subhoofd is duidelijk verantwoordelijk voor de gang van zaken bij zijn eigen eenheid. Het hoofd is echter verantwoordelijk voor de manier waarop hij verantwoordelijkheid heeft doorgeschoven, voor de mate waarin hij bijbehorende bevoegdheden heeft overgedragen, voor de periodiciteit en de aard van de verantwoording die hij heeft opgedragen, voor de controlemechanismen die in de organisatie zijn ingebouwd, evenals voor zijn eigen taktiek en strategie om te bewerkstelligen dat de totale organisatie haar doeleinden bereikt.

 

Zo is een generaal niet meer persoonlijk verantwoordelijk te stellen voor elke misstap die zijn soldaten individueel begaan, maar wel voor de mate waarin zijn legereenheid als totaal misdrijven begaat, voor zijn instructies dienaangaande aan zijn officieren en voor de mate waarin hij meewerkt aan preventie, repressie en berechting van misdrijven. Het uitmoorden van een dorpje in Vietnam (de My Lai massamoord van 16 maart 1968) of in Indonesië kan dus niet aan de “verantwoordelijke” generaal worden toegeschreven, voor zover het een incident is. Wel kan de minister,  evenals het parlement en de samenleving van de generaal eisen dat de direct verantwoordelijken opgespoord worden en voor de militaire rechter komen.

 

Het net genoemde vermoorden door Amerikaanse soldaten van 500 mensen in My Lai, zowel als het berechten daarvan is goed gedocumenteerd. Daarbij is terecht ook veel aandacht gegeven aan de bevelsketen ten opzichte van de zich misdragende C-Compagnie onder leiding van kapitein Medina.

 

Een ander aardig voorbeeld is dat van de verantwoordelijkheid van een kerkelijke hoogwaardigheidsbekleder, zoals kardinaal Law van Boston - maar er zijn er meer, bijvoorbeeld in Ierland en Groot Brittannië -  voor pedofiele handelingen van ondergeschikte priesters (zie NRC-Hbl. vr. 12 april 2002).  Eén enkele handeling van dit type, hoe treurigstemmend ook, is niet de verantwoordelijkheid van de hoogwaardigheidsbekleder. Een voortdurend misbruik uiteraard bij uitstek, en zeker als dit vrijwel met voorkennis gebeurt van de kardinaal die de schuldige priester steeds weer op nieuwe parochies loslaat. Alleen publiciteit blijkt te helpen. Dat is een algemeen geldige waarheid, aangezien alle autoriteiten overal ter wereld de neiging hebben om de miserabele feiten te verdoezelen. Voor een autoriteit zijn bepaalde feiten miserabel als ze bij bekendheid het morele gezag van de kerk, de partij of  de staat zouden dreigen aan te tasten. Zo beschermt autoriteit autoriteit (met name in Ierland kort geleden zeer duidelijk geworden bij voortdurende kindermishandeling onder de aegis van de R.K.- kerk, in samenspanning met de staat).

 

Uit het voorgaande moge duidelijk geworden zijn dat de verantwoordelijkheid door delegatie niet verdwijnt, maar wel verandert. De directeur, minister, secretaris-generaal of ander opperhoofd blijft een soort verantwoordelijkheid houden voor de handelingen van zijn ondergeschikten en voor gebeurtenissen rondom de gedelegeerde eenheid en/of activiteit. De aard van de verantwoordelijkheid verschuift echter naarmate men hoger in een organisatie komt. De verantwoordelijkheid voor één detail wordt steeds geringer, die voor de totale gang van zaken, voor de structuur van de organisatie en de gehanteerde processen evenals voor het bereiken van de algemene doelstellingen steeds zwaarder. De verantwoordelijkheid van de top voor één gebeurtenis is vrijwel nihil, die voor de repressie en voor de preventie van herhalingen op abnormale schaal volledig.

 

Ook in de tijd en door opvolging kan verantwoordelijkheid verschuiven. Een regering kan de staat binden, een volgende regering is als staatsorgaan dan wel verantwoordelijk voor nakoming van verbintenissen, maar leden van de regering kunnen moeilijk persoonlijk verantwoordelijk gesteld worden voor verkeerde handelingen van een vorige regering. Een uitzondering hierop is het geval waarin zij zichzelf door hun plaats in die vorige regering  hebben gediskwalificeerd voor een bepaalde ministeriéle functie. Het oordeel van een parlementaire meerderheid hoeft niet voor iedereen bepalend te zijn voor zijn oordeel over de mate van diskwalificatie.

 

De verantwoording geschiedt op elk niveau aan de eerst hogere baas. De top van een organisatie is verantwoordelijk voor het totale interne verantwoordingssysteem en voor zijn externe verantwoording aan bijvoorbeeld de Tweede Kamer of de algemene vergadering van aandeelhouders. Over de verantwoording van de heer Law zullen we er het zwijgen toe doen.

 

 

Verantwoordelijkheid, verantwoording en controle

 

Iedere vorm van verantwoordelijkheid hoort een soort verantwoording met zich te brengen over het gevoerde beleid of gedrag. Dat kan zijn tegenover de familie of tegenover andere belanghebbenden. Een van de problemen bij de beoordeling van de verantwoording is het bepalen van de betekenis daarvan. Zo heeft een minister vaak geen zicht op de volledigheid en relevantie van de rapportages van zijn secretaris-generaal. In de complexiteit en veelheid van gebeurtenissen is het contact van de minister met de details van de uitvoering  immers onvermijdelijkerwijze gering. De volksvertegenwoordiging heeft een nog grotere afstand tot diezelfde details en richt zich vaak met haar kritiek op irrelevante details die kiezers aanspreken, en blijft veelal achter de feiten aanlopen waar het de grote lijnen van het beleid betreft. Wat zijn echter die grote lijnen? Soms is juist kennis van heel veel details nodig om een grote lijn te ontdekken.

 

Kengetallen, ook wel indicatoren genoemd, kunnen een belangrijke rol spelen voor het kritisch volgen van het beleid op een lager niveau in de organisatie. De waarde van kengetallen dient vergeleken te worden met gemiddelde waarden, met als norm gestelde waarden, of met die van een voorbeeld.  Voorbeeld kunnen zijn  kengetallen die aangeven hoeveel misdrijven er in één jaar gepleegd worden en hoeveel daarvan worden opgelost, berecht en tot gevangenisstraf leiden (in Nederland is dit laatste ongeveer 4%, voor de deelgroep der ernstigste misdrijven ligt de waarde gelukkig wat hoger). Aangezien het kengetal betreffende het totale aantal misdrijven voor een deel wordt bepaald door de politie, bestaat het gevaar dat bepaalde misdrijven niet meer worden opgenomen om de hoogte van het misdrijven-per-jaar-kengetal te verlagen. Mee daardoor worden vele misdrijven zelfs niet meer geregistreerd en veelal ook niet meer aangegeven In ons land is dit bijvoorbeeld het geval met fietsendiefstal. Bij een nieuwe visie op problemen en waarden kunnen nieuwe kengetallen worden ingevoerd. Het CBS verandert dan ook geregeld de onderwerpen van zijn statistieken.

 

Nieuwe kengetallen kunnen ook tot politiek wakker schudden leiden. Zo zouden kengetallen betreffende de aanrijtijden van politie bij misdrijven een sterke pressie op ministeries en politie betekenen om de reacties op meldingen te versnellen. Wil je rust houden in de politie-organisatie dan moet je gebruik van zulke kengetallen tegenhouden, wil je misdrijven aanpakken en voorkómen dan kunnen ze een goede dienst bewijzen.

 

Verantwoordelijkheid en verantwoording hebben dus veel te maken met de keerzijde van de verantwoording, de controle (in de Nederlandse betekenis en niet in de Engelse betekenis van beheersing). Ook controle is nodig op elk niveau van een organisatie. Een voortdurende directe visuele controle van processen tast de noodzakelijke bevoegdheden van lagere bazen aan. Steekproefsgewijze controle van resultaten, financiële en visuele controle zijn belangrijk. Daarnaast is controle mogelijk door middel van klantenonderzoek, en door bespreking van resultaten met collega’s (peer-review, belangrijk voor ziekenhuizen). Financiële controle is een machtig middel omdat er zoveel aspecten van beleid in aan de orde komen. Zo kunnen  zowel onderbesteding als overbesteding  een reden zijn tot diepergaand onderzoek, kritiek en gedragsaanpassing. Wordt voor de controle van accountants gebruik gemaakt dan moeten deze  wel door het controlerende orgaan worden betaald en niet door de verantwoording verschuldigde chef. Anders krijg je problemen als met ENRON, de Amerikaanse energiehandelaar, waarvan de knoeiende directie zijn eigen accountant de mond kon snoeren. Accountants hebben volgens hun beroepsregels de taak om alle potentieel belanghebbende groepen te beschermen tegen onjuiste informatie. Van die algemene bescherming moet men zich echter niet te veel voorstellen, aangezien de directies meestal de opdrachtgever en feitelijke betaler zijn. 

 

Maar toch, zonder controle vervluchtigt de verantwoording. Zonder verantwoording verwordt verantwoordelijkheid tot dictatuur. Bevoegdheden zijn nodig om verantwoordelijkheid op een correcte wijze met de nodige middelen gestalte te geven.